開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的宏偉藍圖

國家發展和改革委員會

“十四五”時期是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程、向第二個百年奮斗目標進軍的第一個五年。2021年2月26日召開的中共中央政治局會議強調，在黨的領導下，發揮好中國特色社會主義制度優勢，科學編制實施“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要，對于鞏固拓展全面建成小康社會和脫貧攻堅成果，開啟全面建設社會主義現代化國家新征程具有重大意義。黨的十九屆五中全會審議通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二○三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》），為編制規劃綱要指明了方向、提供了遵循。按照黨中央、國務院決策部署，國家發展改革委組織編制的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要（草案）》（以下簡稱《綱要》），已經十三屆全國人大四次會議審查批準。今后五年，必須圍繞準確把握新發展階段、深入貫徹新發展理念、加快構建新發展格局，切實把《綱要》落到實處。

一、深刻認識“十四五”規劃在我國發展進程中的重大意義

《綱要》主要闡明國家戰略意圖、明確政府工作重點、引導規范市場主體行為，是我國開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的宏偉藍圖。《綱要》分三個板塊，共19篇、65章、192節，涉及經濟社會發展方方面面，內容豐富、意義深遠。

《綱要》是黨的主張轉化為國家意志的重要途徑。習近平總書記強調，編制和實施國民經濟和社會發展五年規劃，是我們黨治國理政的重要方式。黨中央全會通過五年規劃建議、國務院組織編制規劃綱要草案、提請全國人大審查批準后組織實施，已成為規范化的工作程序。黨中央重大決策部署通過這一程序，轉化成為具有法律效力的政策文件在全國實施。從“一五”計劃到“十三五”規劃，通過一個個規劃的分步實施、接力推進、滾動落實，一以貫之地朝著既定的戰略目標前進，我國在“一窮二白”的基礎上迅速建立了比較完整的工業體系和國民經濟體系，人民生活實現了由解決溫飽到總體小康再到全面小康的歷史性跨越，創造了世所罕見的經濟快速發展和社會長期穩定“兩大奇跡”，充分彰顯了中國共產黨領導和中國特色社會主義制度的顯著優勢。《綱要》作為第14個五年規劃，嚴格遵循黨的十九屆五中全會《建議》確定的總體方向和重點任務，并從思路、布局、目標、舉措上進一步細化具體化，是全面建設社會主義現代化國家新征程第一個五年的路線圖，確保黨中央戰略安排能貫徹落實到經濟社會發展各領域、各環節、全過程。

《綱要》是新發展階段政府更好履職盡責的重要依據。發揮國家發展規劃的戰略導向作用，是創新和完善宏觀調控的重要內容，是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求。國家發展規劃集中體現了國家戰略意圖和中長期發展目標，具有引導公共資源配置方向、規范市場主體行為的功能，發揮著平衡各方面關系、避免宏觀失衡、引導和穩定預期的作用。國家發展規劃經全國人大審查批準后，必須依法依規組織實施，這也是對政府行為的規范和約束。落實好《綱要》，必須推動有效市場和有為政府更好結合。一方面，《綱要》確定的約束性指標、重大工程項目和公共服務、生態環保、安全保障等領域任務，需要政府合理配置公共資源、引導社會資源，也需要市場主體積極參與、形成合力；另一方面，《綱要》提出的預期性指標和行業發展、結構調整等領域任務，主要依靠發揮市場主體作用實現，也需要政府創造良好的政策環境、體制環境和法治環境，引導各方面立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局，努力推動高質量發展。

《綱要》是全國各族人民奮進新征程的共同行動綱領。規劃編制過程，既是一個發揚民主、匯集眾智、反映民意的過程，也是一個統一思想、科學決策、凝聚共識的過程。《綱要》編制堅持深化研究和深入調研相結合、頂層設計和問計于民相統一，匯集了全黨全國各族人民的智慧，實現了國家戰略意圖和人民共同意愿的統一。面對錯綜復雜的國際環境帶來的新矛盾新挑戰，我國社會主要矛盾變化帶來的新特征新要求，《綱要》堅持全球眼光、戰略思維，統籌兼顧、精準施策，是積極主動應對世界百年未有之大變局的系統部署，是精準有效破解發展中突出矛盾問題的解決方案。當前，我國社會主義現代化建設已進入新發展階段，《綱要》站在新的起點上謀劃部署“十四五”時期經濟社會發展，將開啟新征程、續寫新輝煌，推動中華民族偉大復興向前邁出新的一大步。

二、準確把握“十四五”時期的指導方針和主要目標

《綱要》緊扣黨中央《建議》精神，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，突出體現立足新發展階段、貫徹新發展理念、構建新發展格局的核心要義，突出體現做好“兩個一百年”奮斗目標的有機銜接，明確提出了指導思想、遵循原則和戰略導向，共同構成了“十四五”時期經濟社會發展的指導方針；在此基礎上，實化量化具體化目標表述，并設置了主要指標。上述內容邏輯環環相扣、工作部署層層遞進，在《綱要》實施過程中務必全面、系統、準確理解和把握。

《綱要》提出的指導方針進一步明確了“十四五”時期經濟社會發展的大政方略。為推動“十四五”時期高質量發展，更好地體現“三個新”的核心要義，指導思想突出強調了一系列新要求。一是要堅定不移貫徹新發展理念。新發展理念是一個系統的理論體系，回答了新發展階段的發展目的、動力、方式、路徑等一系列理論和實踐問題，必須把新發展理念貫穿發展全過程和各領域。二是要堅持以推動高質量發展為主題，以深化供給側結構性改革為主線。當前，我國發展中的矛盾和問題集中體現在發展質量上，必須把高質量發展的要求貫穿到經濟、社會、文化、生態文明等各領域。持續深化供給側結構性改革，著力提高供給體系質量，促進供需高水平動態均衡。三是要堅持以改革創新為根本動力。改革開放和創新驅動是推動高質量發展、建設現代化經濟體系的兩個輪子，必須堅持用改革創新的辦法，破解發展難題，應對外部挑戰，跨越常規性長期性關口。四是要以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的。這充分體現了以人民為中心的發展思想，必須堅持發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，努力辦好各種民生實事。五是要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。這是黨中央根據我國發展階段、環境、條件變化，審時度勢作出的重大決策，必須從統籌國內國際兩個大局、辦好發展安全兩件大事的高度抓好各項工作落實，確保我國社會主義現代化新征程開好局、起好步。

為更好貫徹落實發展指導思想，《綱要》對標對表《建議》，再次強調了“十四五”時期經濟社會發展必須遵循的“五大原則”，即堅持黨的全面領導、堅持以人民為中心、堅持新發展理念、堅持深化改革開放、堅持系統觀念。

創新是引領發展的第一動力。“十四五”時期，要把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，協同推進科技創新、產業發展和數字化轉型。圖為2021年2月21日，招商局重工（江蘇）有限公司設計建造的全球先進的半潛式重吊生活平臺“CMHI-16302”緩緩駛離江蘇省太倉港四期碼頭。　人民圖片 計海新/攝

在此基礎上，《綱要》又專門設置戰略導向一節，集中闡述了新發展階段、新發展理念、新發展格局的相互關系，明確提出了“五個必須”，即必須堅持深化供給側結構性改革，以創新驅動、高質量供給引領和創造新需求；必須建立擴大內需的有效制度，加快培育完整內需體系；必須堅定不移推進改革，破除制約經濟循環的制度障礙；必須堅定不移擴大開放，依托國內經濟循環體系形成對全球要素資源的強大引力場；必須強化國內大循環的主導作用，以國際循環提升國內大循環效率和水平，實現國內國際雙循環互促共進。

《綱要》錨定2035年遠景目標進一步細化了“十四五”時期經濟社會發展的目標和指標。《綱要》按照《建議》對全面建設社會主義現代化國家的戰略安排，從九個方面清晰描繪了2035年基本實現社會主義現代化的遠景目標。同時，聚焦“十四五”階段性任務，以及“六個新”的主要目標要求，從經濟發展、改革開放、社會文明程度、生態文明建設、民生福祉、國家治理效能等方面，進一步細化實化了“十四五”時期經濟社會發展的主要目標，并從經濟發展、創新驅動、民生福祉、綠色生態、安全保障等5個方面，設置了20個主要指標。這些指標的設置，充分體現了新發展理念的要求，與高質量發展指標體系進行了充分對接。

《綱要》主要指標設置有許多創新。例如，經濟增長目標以定性表述為主。將指標值設定為“保持在合理區間、各年度視情提出”，這是從推進現代化建設的全局和整體出發，充分把握“十四五”時期發展趨勢和內外部環境作出的一次重大創新，既體現了不能簡單以GDP增速論英雄的導向，也蘊含了使經濟增速與潛在經濟增長率保持一致的要求；同時，考慮到這五年內外部環境仍有較大不確定性，不框定具體的量化增速目標，有利于更積極、主動、從容地應對各類風險挑戰，增強發展的靈活性，也有利于引導各方面把工作重點放在提高發展質量和效益上。又如，民生福祉類指標數量最多。20個主要指標中有7個是民生福祉類的、占比超過1/3，比重是歷次五年規劃中最高的，這些指標覆蓋了收入、就業、教育、醫療、養老、托育等各民生領域，還有一個人均預期壽命的綜合性指標，充分體現了以人民為中心的發展思想。再如，首次設置安全保障類指標。提出糧食綜合生產能力達到6.5億噸以上、能源綜合生產能力達到46億噸標準煤以上，充分體現了堅持底線思維、統籌發展和安全的要求。

三、扎實推進《綱要》確定的重點任務

《綱要》提出了17個方面的戰略任務和重大舉措，著力解決經濟社會發展中面臨的大事難事，兼顧“國家大事”與“關鍵小事”，體現了對新發展階段、新發展理念、新發展格局的整體把握、系統貫徹和一體落實。要突出抓好以下方面重點任務。

堅持創新驅動發展，加快發展現代產業體系。創新是引領發展的第一動力，在我國現代化建設全局中居于核心地位。《綱要》將創新驅動作為首要任務，強調要把科技自立自強作為國家發展的戰略支撐，協同推進科技創新、產業發展和數字化轉型。加快建設科技強國，強化國家戰略科技力量，健全社會主義市場經濟條件下新型舉國體制，提升企業技術創新能力，激發人才創新活力，完善科技創新體制機制，全面塑造發展新優勢。鞏固壯大實體經濟根基，深入實施制造強國戰略，推進產業基礎高級化、產業鏈現代化，保持制造業比重基本穩定，推動戰略性新興產業創新發展，擴大服務業有效供給，加快發展現代產業體系。大力推動數字化發展，加強關鍵數字技術創新應用，協同推動數字產業化和產業數字化轉型，加快數字社會建設步伐，提高數字政府建設水平，建設數字中國。

形成強大國內市場，構建新發展格局。構建新發展格局是事關全局的系統性、深層次變革，是塑造我國國際經濟合作和競爭新優勢的戰略抉擇。隨著國內外發展環境發生深刻變化，必須把發展立足點放在國內，更多依靠國內市場實現經濟發展。《綱要》提出，要堅持擴大內需這個戰略基點，把實施擴大內需戰略同深化供給側結構性改革有機結合起來。暢通國內大循環，順應消費升級和產業升級需要，打造強大國內市場，貫通生產、分配、流通、消費各環節，持續擴大優質產品和服務供給，破除制約要素合理流動的堵點，有效破除地方保護、行業壟斷和市場分割，形成需求牽引供給、供給創造需求的更高水平動態平衡。促進國內國際雙循環，協同推進強大國內市場和貿易強國建設，推動進出口協同發展，完善內外貿一體化調控體系，促進進口來源多元化，優化出口商品質量和結構，提高國際雙向投資水平，推進多雙邊投資合作機制建設，推動國內國際雙循環相互促進，持續增強我國經濟對全球要素資源的吸引力、在世界市場的競爭力。加快培育完整內需體系，深入實施擴大內需戰略，加快完善合理引導消費、儲蓄、投資的體制機制，提升傳統消費，培育新型消費，發展服務消費，適當增加公共消費，增強消費對經濟發展的基礎性作用；加大投資補短板力度，推進既促消費惠民生又調結構增后勁的新型基礎設施、新型城鎮化、交通水利等重大工程建設，增強投資對優化供給結構的關鍵性作用。

“十四五”時期，要全面實施鄉村振興戰略，加快農業農村現代化步伐，促進農業高質高效、鄉村宜居宜業、農民富裕富足。圖為2021年1月21日，在浙江省建德市楊村橋草莓小鎮的智慧大棚里，管理人員正在采摘成熟的果實。近年來，該鎮推動農業轉型升級，實施“農業大腦”項目，幫助莓農實現數字化產銷，推動農業增產增收。人民圖片 寧文武/攝

全面推進鄉村振興，完善新型城鎮化戰略。農業農村是現代化進程中的最大短板，城鎮化是最大的內需潛力所在。《綱要》提出，要全面實施鄉村振興戰略，深入推進新型城鎮化戰略，推動形成工農互促、城鄉互補、協調發展、共同繁榮的新型工農城鄉關系。堅持農業農村優先發展，深化農業供給側結構性改革，嚴守18億畝耕地紅線，實施黑土地保護工程，實施鄉村建設行動，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。加快推動農業轉移人口全面融入城市，堅持存量優先、帶動增量，統籌推進戶籍制度改革和城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋，放開放寬除個別超大城市外的落戶限制，試行以經常居住地登記戶口制度。完善城鎮化空間布局，發展壯大城市群和都市圈，分類引導大中小城市發展方向和建設重點，促進超大特大城市“瘦身健體”，完善大中城市宜居宜業功能，推進以縣城為重要載體的城鎮化建設。全面提升城市品質，統籌城市規劃建設管理，實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造，完善住房市場體系和住房保障體系。

優化區域經濟布局，促進區域協調發展。縮小區域發展差距，是構建高質量發展國土空間布局的客觀需要。《綱要》提出，要深入實施區域重大戰略、區域協調發展戰略、主體功能區戰略，健全區域協調發展體制機制，構建高質量發展的區域經濟布局和國土空間支撐體系。優化國土空間開發保護格局，立足資源環境承載能力，發揮各地區比較優勢，完善和落實主體功能區制度，提升重要功能性區域的保障能力，積極拓展海洋經濟發展空間。推動區域重大戰略取得新的突破性進展，加快推動京津冀協同發展，全面推動長江經濟帶發展，積極穩妥推進粵港澳大灣區建設，提升長三角一體化發展水平，扎實推進黃河流域生態保護和高質量發展。深入實施區域協調發展戰略，推進西部大開發形成新格局，推動東北振興取得新突破，開創中部地區崛起新局面，鼓勵東部地區加快推進現代化，支持特殊類型地區發展，在發展中促進相對平衡。

開放是國家繁榮發展的必由之路。“十四五”時期，要堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，開拓合作共贏新局面。圖為2021年1月14日，在江蘇連云港港集裝箱碼頭，大型機械正在從集裝箱船舶上卸載貨物。　人民圖片 王健民/攝

全面深化改革開放，持續增強發展動力和活力。改革開放是決定當代中國命運的關鍵一招。《綱要》提出，要堅持和完善社會主義基本經濟制度，推動有效市場和有為政府更好結合，堅持實施更大范圍、更寬領域、更深層次對外開放，開拓合作共贏新局面。構建高水平社會主義市場經濟體制，堅持“兩個毫不動搖”，加快國有經濟布局優化和結構調整，促進民營企業高質量發展，激發各類市場主體活力；建設高標準市場體系，全面完善產權制度，推進要素市場化配置改革，健全社會信用體系，形成高效規范、公平競爭的國內統一市場；加快建立現代財政制度，健全現代金融體系；加快轉變政府職能，創新和完善宏觀調控，構建一流營商環境，提升政府經濟治理能力。實行高水平對外開放，依托我國超大規模市場優勢，建設更高水平開放型經濟新體制，提升對外開放平臺功能，優化區域開放布局，推進貿易和投資自由化便利化；推動共建“一帶一路”高質量發展，加強發展戰略和政策對接，深化務實合作，加強安全保障，促進共同發展；積極參與全球治理體系改革和建設，推動共建人類命運共同體。

生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。“十四五”時期，要推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。圖為2021年3月1日，福建省霞浦縣鹽田鄉南灣村海域，兩只國家一級保護野生動物——中華白海豚在近海嬉戲玩耍、翻滾跳躍。　人民圖片 鄭培鑾/攝

推動綠色發展，促進人與自然和諧共生。生態文明建設是關系中華民族永續發展的千年大計。《綱要》提出，要堅持綠水青山就是金山銀山理念，堅持尊重自然、順應自然、保護自然，建設美麗中國，促進人與自然和諧共生。推動自然生態系統質量整體改善，堅持山水林田湖草系統治理，完善生態安全屏障體系，構建自然保護地體系，健全生態保護補償機制，不斷提升生態系統質量和穩定性。持續改善環境質量，深入打好污染防治攻堅戰，全面提升環境基礎設施水平，制定2030年前碳排放達峰行動方案，完善能源消費總量和強度雙控制度，積極應對氣候變化。加快發展方式綠色轉型，堅持生態優先、綠色發展，協同推進經濟高質量發展和生態環境高水平保護，堅決遏制高耗能、高排放項目盲目發展，全面提高資源利用效率。

持續增進民生福祉，扎實推進共同富裕。民生是人民幸福之基、社會和諧之本，是最大的政治。《綱要》著眼于人的全面發展和改善民生福祉，強調要堅持盡力而為、量力而行，加強普惠性、基礎性、兜底性民生建設，讓發展成果更多更公平惠及全體人民，不斷增強人民群眾獲得感、幸福感、安全感。把提升國民素質放在突出重要位置，構建高質量的教育體系和全方位全周期的健康體系，推動義務教育優質均衡發展和城鄉一體化；構建強大公共衛生體系，擴大醫療服務資源供給；實施積極應對人口老齡化國家戰略，大力發展普惠型養老服務，拓展人口質量紅利，提升人力資本水平和人的全面發展能力。提高公共服務質量和水平，加快補齊基本公共服務短板，著力增強非基本公共服務弱項；實施就業優先戰略，擴大就業容量，提升就業質量；加快健全覆蓋全民、統籌城鄉、公平統一、可持續的多層次社會保障體系；提高勞動報酬在初次分配中的比重，持續提高低收入群體收入，擴大中等收入群體，更加積極有為地促進共同富裕。發展社會主義先進文化，推進社會主義文化強國建設，傳承弘揚中華民族優秀傳統文化；推進城鄉公共文化服務體系一體建設，加強對外交流和多層次文明對話，提升中華文化影響力；擴大優質文化產品供給，推動文化和旅游融合發展，健全現代文化產業體系和市場體系。

統籌發展和安全，建設更高水平的平安中國。安全是發展的前提，發展是安全的保障。當前和今后一個時期是各類矛盾和風險易發期，必須強化底線思維，有效防范化解各類風險挑戰。《綱要》首次設立安全發展專篇，強調要堅持總體國家安全觀，實施國家安全戰略，把安全發展貫穿國家發展各領域和全過程，加強國家安全體系和能力建設，筑牢國家安全屏障。強化國家經濟安全保障，強化經濟安全風險預警、防控機制和能力建設，實現重要產業、基礎設施、戰略資源、重大科技等關鍵領域安全可控；實施糧食安全戰略，抓住土地和良種兩個關鍵，深入實施藏糧于地、藏糧于技戰略，開展種源卡脖子技術攻關，確保口糧絕對安全、谷物基本自給、重要農副產品供應充足；實施能源資源安全戰略，堅持立足國內、補齊短板、多元保障、強化儲備，完善產供儲銷體系，增強能源持續穩定供應和風險管控能力；實施金融安全戰略，守住不發生系統性風險的底線。全面提高公共安全保障能力，堅持人民至上、生命至上，健全公共安全體制機制，保障人民生命安全；完善和落實安全生產責任制，加強食品藥品全鏈條安全監管，建立健全生物安全風險防控和治理體系；優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災抗災救災能力。維護社會穩定和安全，正確處理新形勢下人民內部矛盾，編織全方位、立體化、智能化社會安全網；堅持和發展新時代“楓橋經驗”，健全社會矛盾綜合治理機制，推進社會治安防控體系現代化。

《綱要》還包括國防軍隊建設、民主法治等方面內容，并部署了引領未來的重大攻關項目、基礎設施領域的世界級標志性工程、重要民生保障項目等102項重大工程項目。要按照“項目跟著規劃走、資金要素跟著項目走”的要求，推動這些重大工程項目落地見效，確保規劃實施取得成效。

藍圖已經繪就，關鍵是狠抓貫徹落實。實施好《綱要》，必須堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，加強黨的全面領導，不斷提高政治判斷力、政治領悟力、政治執行力，把黨的領導貫穿到規劃實施的各領域和全過程，把完善黨和國家監督體系融入規劃實施之中，完善上下貫通、執行有力的組織體系，健全激勵導向的績效評價考核機制和盡職免責機制，調動廣大干部特別是基層干部的積極性、主動性、創造性。必須健全統一規劃體系，加快建立健全以《綱要》為統領，以空間規劃為基礎，以專項規劃、區域規劃為支撐，由國家、省、市縣級規劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統一銜接的國家規劃體系。必須完善規劃實施機制，加強規劃實施監測評估，開展規劃實施情況動態監測、中期評估和總結評估，構建規劃定方向、財政作保障、金融為支撐、其他政策相協調的政策協同保障機制，確保黨中央關于“十四五”時期發展的重大決策部署落到實處。