“完善土地、房屋等財產征收征用法律制度,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴大化。”

　　11月27日發布的《中共中央　國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》中這樣指出。這是我國首次以中央名義出臺產權保護的頂層設計。

　　相關法律法規已經將“公共利益”納入條文,中央為何強調“合理界定征收征用適用的公共利益范圍”?這將給社會公眾帶來怎樣的利好消息?

　　當前“公共利益”界定過寬

　　2007年10月1日,《中華人民共和國物權法》開始施行。

　　該法第四十二條第一款規定:“為了公共利益的需要,依照法律規定的權限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產。”

　　北京理工大學法學院副教授、中國民法學研究會副秘書長孟強認為,根據該規定,對集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產進行征收,必須以實現“公共利益”為前提。

　　到了2011年1月21日,國務院公布實施《國有土地上房屋征收與補償條例》,該條例的立法宗旨明確為:規范國有土地上房屋征收與補償活動,維護公共利益,保障被征收房屋所有權人的合法權益。

　　為了對“公共利益”進行界定,《國有土地上房屋征收與補償條例》第八條還對哪些事項屬于公共利益進行了列舉。

　　包括物權法、《國有土地上房屋征收與補償條例》在內的相關法律法規對“公共利益”都有規定,但在個別地方,仍然存在違法拆遷征地的情況。

　　一個可資佐證的例子是,近日,國土資源部披露了多起掛牌督辦土地違法案件,其中包括山西一經濟開發區違法征地案件。

　　根據山西省國土資源廳通報,2005年上半年,山西省運城市民航局(運城空港經濟開發區管委會前身)在未依法履行征地報批手續等法定程序的情況下,違法征收當地農村集體土地1368.22畝。

　　一年后,在未辦理農用地轉用、供地手續的情況下,運城空港經濟開發區管委會為運城市一家房地產開發公司辦理了上述土地中287畝土地的國有土地使用證,用途為工業用地。

　　國土資源部近日公布的督辦結果是,對上述違法征地、批地行為,山西省紀檢監察機關決定給予相關責任人黨紀、政紀處分,其中,運城空港經濟開發區管委會主任留黨察看一年、行政撤職處分。

　　中國人民大學法學院教授、比較行政法研究所所長楊建順告訴《法制日報》記者,正是因為現實中存在以公共利益為借口,實際上為了商業利益進行征收征用現象,結果出現利益沖突,引起社會廣泛關注。

　　孟強向《法制日報》記者表示,根源就在于,法律法規界定的“公共利益”過于寬泛、不夠細化精確,導致幾乎所有的征地拆遷都能裝進“公共利益”這個“筐”里。由此導致的結果是,個別地方政府征地拆遷行為的啟動是不是符合公共利益目的,很難受到法律法規的限制。

　　通過正當程序確定公共利益

　　2016年11月27日,《中共中央　國務院關于完善產權保護制度依法保護產權的意見》發布。

　　“意見”提出,完善土地、房屋等財產征收征用法律制度,合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴大化,細化規范征收征用法定權限和程序。

　　對此,孟強認為,其中的亮點在于“合理界定公共利益”,并且用了兩句話進行強調,即“合理界定”“不擴大化”,這傳遞出來的信號是,“以后不能隨便征地拆遷了”。

　　中國人民大學法學院教授、商法研究所所長劉俊海曾參加“意見”的內部論證。他告訴《法制日報》記者,正是因為實踐中個別領導干部把個人私利塞進公共利益中,導致拆遷問題比較嚴重,為了解決這一問題,中央提出防止公共利益人為擴大化。

　　一個隨之而來的問題是,該如何合理界定征收征用適用的公共利益范圍,不將公共利益擴大化?

　　孟強認為,公共利益一定是要基于公益,包括直接關系到社會全體成員的共同利益,也包括不特定多數人的經濟、文化、教育等方面的利益,這樣才使公共利益具有合法性。

　　在孟強看來,根據《國有土地上房屋征收與補償條例》的規定,建設政府機關大樓屬于公共利益的范圍,但由于規定不夠具體、細化,結果個別地方的新建機關大樓非常豪華,就突破了公共利益的初衷。

　　“所以,應該確定比例原則,或者是最小損害財產權利人的利益原則,去制約公共利益原則。”孟強說,“比如新建機關大樓,夠用就行,不能是豪華辦公樓。”

　　劉俊海認為:“從實體內容上看,造福公眾的叫公共利益,造福個別人的利益不叫公共利益,個別領導高興的也不叫公共利益。”

　　劉俊海表示,要按照物權法的規定和中央精神,嚴格征收征用適用的公共利益范圍,避免將公共利益擴大化。

　　楊建順的主張是,公共利益不是一個靜態的、確定的概念,而是一個動態的、不確定的概念,根據社會形勢的發展、時間的推移和不同情況會有不同的解釋。

　　“真正的公共利益,是一個利益衡量的結果。”楊建順告訴《法制日報》記者,“所以,問題的關鍵是,要確立對各方利益進行衡量取舍的程序規范,從程序上構建一套完備的利益衡量機制和制度,通過正當程序確定公共利益。” 引發相關法律法規群修訂

　　“意見”對外發布后第三天,最高人民法院發布兩個關于加強產權司法保護的意見,提出要“合理把握征收征用適用的公共利益范圍,堅決防止公共利益擴大化”,依法公正審理財產征收征用案件,維護被征收征用者的合法權益。

　　孟強認為,“意見”提出,要“完善土地、房屋等財產征收征用法律制度”,因此,中央文件出臺后,需要通過修訂相關法律法規的方式進行落實,對公共利益的范圍進行界定。

　　孟強表示,“意見”給物權法、合同法等法律法規的修訂提供了指引,通過對相關法律進行修訂,把政策精神吸收到法律規定中,“這將引發相關法律法規群的修訂”。

　　楊建順建議,當前應當致力于相關法律規范的修改,更要強調對法律的尊重,強調秩序的作用和程序的保障,這是從根本上解決各類矛盾和紛爭的基礎支撐。

　　楊建順告訴《法制日報》記者,更為重要的是,如果要落實中央提出的頂層設計,需要進行相應制度建構,建立公共利益認定制度,用程序正當的方式確定公共利益,進行利益衡量。

　　楊建順解釋說,認定某一事項是否屬于公共利益,有關各方可以通過參與法定程序,公開發表各自意見,認定機構依據法定程序,聽取各方意見,同時對各方利益進行衡量,確定該事項是否屬于公共利益。

　　劉俊海也建議,對于如何確定公共利益,應該舉行聽證會,由被征收征用人、征用人、開發商、建設單位和無利害關系第三方代表共同參加,討論和認定是不是公共利益。

　　孟強建議,對于地方的征地拆遷事項是否屬于公共利益,可以交由當地人民代表大會確定,在此過程中,可以進行廣泛的征求意見,確保公眾和各方相關利益主體能夠充分參與；一旦地方政府與被征地拆遷對象圍繞公共利益產生爭議時,也可以尋求司法救濟的途徑,讓法院判斷是否屬于公共利益。

　　“在征地拆遷中,地方政府既是‘裁判者’又是‘運動員’,這樣就難免會有利益的沖突,所以,當發生糾紛時,由法院就是否屬于公共利益作出裁判。”孟強說。